사법개혁의 마지막 목표는 법원을 약하게 만드는 것이 아니다. 오히려 개별 판사를 강하게 만드는 것이다. 대한민국 사법부는 정치권력으로부터 철저하게 독립되어야 한다. 대통령도, 국회도, 정당도 개별 재판에 개입해서는 안 된다. 판사는 오직 헌법과 법률, 양심과 증거에 따라 판단해야 한다. 그러나 우리가 오랫동안 혼동해 온 것이 하나 있다. 사법부의 독립과 대법원장의 권력은 같은 것이 아니다. 정치권력으로부터 사법부를 독립시켜야 한다는 원칙이 대법원장 한 사람에게 최고법관 인사부터 일반 법관의 인사·보직, 사법행정과 조직·예산에 이르기까지 막강한 영향력을 집중시켜야 한다는 뜻은 아니다. 삼권분립이 국가권력을 나누는 원리라면 사법부 내부에서도 권력은 적절하게 분산되고 견제되어야 한다. 외부의 대통령은 견제하면서 내부의 대법원장은 견제하지 않는다면 그것을 완전한 권력분립이라고 하기는 어렵다.
 ▲ 서울 서초구 대법원에서 태극기와 법원 깃발이 바람에 펄럭이고 있다. ©뉴시스 |
이 문제는 대법관 증원 논의 때문에 더욱 중요해졌다. 현행 헌법에 따르면 대법원장을 제외한 대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. 현재도 대법원장은 대법관 인선의 핵심 관문이다. 그런데 대법관을 26명 규모로 대폭 늘리면서 이 제청구조를 그대로 유지한다면 어떻게 되겠는가. 대법관 숫자만 증가하는 것이 아니다. 대법원장이 제청할 수 있는 최고법관의 숫자와 그에 따른 인적 영향력까지 함께 커진다. 더구나 대법원장은 헌법재판소 재판관 9명 가운데 3명을 지명한다. 헌법재판소는 대통령 3명, 국회 3명, 대법원장 3명으로 인선권을 분산시켰다. 그런데 대법원은 대법원장을 제외한 대법관 전원의 제청권이 대법원장 한 사람에게 집중되어 있다. 대법관 증원이 대법원장 권력의 증원이 되어서는 안 된다.
그렇다면 대법원장의 대법관 제청권을 없애면 누가 후보를 추천할 것인가. 답은 멀리 있지 않다. 우리는 이미 대법관후보추천위원회를 운영하고 있다. 현재도 국민과 법원 안팎에서 후보자를 천거받고 추천위원회가 여러 후보를 심사해 제청대상 후보자를 대법원장에게 추천한다. 문제는 그 다음 단계다. 추천위원회가 복수 후보를 골라도 마지막 한 사람을 선택해 대통령에게 제청하는 권한은 다시 대법원장에게 돌아간다. 추천위원회가 상당한 검증을 하고도 최종 관문은 대법원장 한 사람인 셈이다.
대법관을 대폭 증원하면서 대법원장의 권력을 동시에 줄이려면 이 마지막 관문을 바꾸면 된다. 대법관후보추천위원회를 대법원장의 사실상 자문기구가 아니라 독립적인 최고법관 추천기관으로 개편하자. 대법관 한 자리가 비면 독립 대법관후보추천위원회가 공개 천거와 국민 의견수렴, 주요 판결과 경력, 재산과 이해충돌 가능성 등에 대한 검증을 거쳐 3명 안팎의 적격 후보자를 대통령에게 직접 추천하고, 대통령은 그 후보군 가운데 1명을 지명하며, 국회가 동의한 뒤 대통령이 임명하는 방식이다. 국민과 법조계의 천거 → 독립 대법관후보추천위원회의 검증과 복수 추천 → 대통령 지명 → 국회 동의 → 대통령 임명이라는 다단계 구조로 만들자는 것이다.
물론 이것은 단순히 법원조직법 몇 조를 고쳐 해결할 수 있는 문제가 아니다. 헌법 제104조 제2항이 대법관을 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 명시하고 있기 때문에 대법원장의 제청권 자체를 폐지하려면 개헌이 필요하다. 그렇다면 차기 개헌 때 이 문제를 정면으로 다루면 된다. 대통령의 임기나 권력구조만 개헌의 대상이 아니다. 사법권력 역시 헌법적 권력이다. 대법관을 대폭 증원하려 한다면 그에 맞춰 대법원장의 인사권을 어떻게 분산할 것인지까지 함께 논의해야 한다.
중요한 것은 대법원장의 제청권을 없앤 자리에 대통령의 자유로운 지명권을 집어넣어서는 안 된다는 점이다. 그렇게 하면 권력이 대법원에서 대통령실로 이동할 뿐이다. 그것은 권력분산이 아니다. 대통령 역시 독립 추천위원회가 엄격하게 검증한 복수 후보군 안에서만 선택하도록 제한해야 한다. 대법원장의 독점도 막고 대통령의 독점도 막아야 한다. 추천권, 지명권, 동의권, 임명권을 서로 다른 주체가 나누어 갖게 하는 것이 핵심이다.
추천위원회 자체도 지금보다 훨씬 독립적으로 구성해야 한다. 대법원장이 위원 구성에 결정적인 영향력을 행사한다면 제청권을 없애도 실질적인 변화가 없다. 법원 내부 대표, 대한변호사협회, 법학교수단체, 국회가 추천하는 외부 인사 등 다양한 주체가 참여하되 어느 기관이나 세력도 과반을 장악하지 못하도록 해야 한다. 위원의 임기도 분산하고 후보자 검증 기준과 추천 이유도 가능한 범위에서 공개해야 한다. 최고법관 인사를 대법원장과 대통령 사이의 비공개 협의가 아니라 국민이 지켜볼 수 있는 헌법적 절차로 만들어야 한다.
미국 연방사법제도는 사법부 독립과 최고법원장의 강한 인사권이 전혀 같은 개념이 아니라는 사실을 보여준다. 미국 연방대법원장은 다른 대법관을 지명하거나 제청할 권한이 없다. 연방대법관은 대통령이 지명하고 상원이 인준한다. 연방항소법원과 연방지방법원 판사도 헌법상 기본 구조는 같다. 특히 연방지방법원 판사 인선에서는 해당 주를 대표하는 연방상원의원들이 후보 발굴과 추천 과정에 상당한 영향력을 행사해 왔고, 상원 법사위의 이른바 블루슬립(Blue Slip·해당 주 상원의원 의견서) 관행을 통해 해당 주 상원의원의 의견을 확인해 온 전통도 있다. 다만 이것은 연방대법관을 해당 주 상원의원이 추천한다는 의미가 아니라 하급 연방법원 판사 인선에서 형성된 정치적 관행이다.
우리가 미국에서 배워야 할 것은 특정 절차를 그대로 복사하는 것이 아니라 권력을 나누는 원리다. 대통령이 지명한다고 대통령 혼자 임명할 수 있는 것도 아니고, 상원의원이 후보 발굴에 관여한다고 상원의원이 판사를 임명하는 것도 아니다. 후보 발굴과 추천, 지명, 검증과 동의를 서로 다른 주체가 나누어 가진다. 그리고 일단 임명된 연방판사는 강력한 신분보장을 받는다. 임명 단계에서는 권력을 나누고, 재판 단계에서는 판사를 철저하게 독립시키는 것이다. 우리가 배워야 할 핵심도 여기에 있다.
독일 역시 최고법원장에게 최고법관 인사권을 몰아주지 않는다. 연방 최고법원 판사 선임에는 담당 연방장관과 법관선출위원회가 참여하고, 연방헌법재판소 재판관은 연방의회와 연방참사원이 절반씩 선출한다. 어느 최고법원장도 자기 법원의 후임 법관들을 독점적으로 선택하지 않는다. 여러 기관이 선임에 참여하면서도 일단 임명된 법관의 재판에는 정치권이 개입하지 않는 것이 원칙이다. 사법부 독립은 한 사람에게 권력을 집중함으로써 얻는 것이 아니라 임명권은 분산하고 재판권은 보호함으로써 얻는 것이다.
일본은 한국과 비교할 때 더욱 흥미롭다. 일본도 최고재판소를 정점으로 강한 중앙집중형 사법행정체계를 가지고 있다. 최고재판소에는 사무총국이 설치되어 있고 인사·총무·민사·형사·가정 등 여러 부문이 전국 법원의 사법행정을 담당한다. 하급심 판사는 내각이 임명하지만 후보자 명부는 최고재판소가 작성한다. 하급심 법관지명자문위원회가 존재하지만 최고재판소가 인사과정에서 중요한 위치를 차지한다.
바로 이 점에서 우리는 일본을 냉정하게 볼 필요가 있다. 한국의 법원행정처가 일본과 전혀 동떨어진 기형적 조직인 것은 아니다. 오히려 일본 최고재판소 사무총국과 상당히 닮아 있다. 문제는 그렇다고 해서 이 제도가 오늘날에도 최선이라는 결론이 나오는 것은 아니라는 점이다. 일본에서도 최고재판소 사무총국이 판사들의 전보와 경력경로에 큰 영향력을 행사한다는 비판이 오랫동안 제기돼 왔다. 판사들이 지역과 법원을 옮겨 다니고 사무총국 근무가 중요한 경력경로가 되는 구조에서는 인사를 담당하는 중앙조직이 판사들의 미래에 지나친 영향력을 가질 수 있다는 것이다. 중앙집중적 사법행정이 효율성을 높이는 대신 개별 판사의 독립을 위축시킬 가능성이 있다는 지적을 가볍게 볼 수 없다.
한국은 이 문제를 더욱 심각하게 들여다볼 필요가 있다. 우리 법원행정처는 대법원장의 지휘·감독 아래 전국 법원의 인사·예산·조직·시설 등 사법행정을 총괄한다. 법원행정처장은 대법관 가운데 대법원장이 임명하고, 처장을 맡은 대법관은 그 기간 대법원 재판에 참여하지 않는다. 최고법원의 재판을 담당하라고 임명한 대법관 한 사람을 전국 법원의 행정책임자로 돌리는 구조다. 법관 인사와 보직에서도 대법원장은 법관인사위원회와 대법관회의 등 합의제 절차를 거치지만 여전히 사법행정의 정점에 있다.
물론 중요한 사법행정 사항은 대법관회의의 의결을 거치고 법관인사위원회도 존재한다. 따라서 모든 권한을 대법원장이 개인적으로 마음대로 행사한다고 표현하는 것은 정확하지 않다. 그러나 전체 구조를 보면 대법원장이 사법행정의 정점에 있고 법원행정처가 인사·예산·조직의 실무 중심이며 각급 법원과 법관이 그 체계 안에서 인사와 보직을 받는다는 점은 분명하다. 문제는 제도가 일본과 닮았느냐 아니냐가 아니다. 이러한 중앙집중 구조가 오늘날 대한민국이 지향해야 할 사법독립의 모습인가를 다시 물어야 한다.
나는 이제 법원행정처를 전혀 다른 조직으로 바꾸어야 한다고 본다. 명칭부터 ‘법원행정지원처’로 바꾸는 것이 좋다. 단순한 간판 교체가 아니다. ‘행정처’라는 이름 아래 전국 법원을 관리하고 지휘하는 기관을 각급 법원과 판사를 지원하는 서비스기관으로 전환하자는 것이다. 사법행정은 반드시 필요하다. 그러나 사법행정이 곧 중앙집권적 행정권력을 의미할 이유는 없다. 행정은 있어야 하지만 행정권력이 판사 위에 군림할 필요는 없다.
법원행정지원처가 해야 할 일은 오히려 많다. 전자소송과 사법정보망을 운영하고 사이버보안을 책임지며 법원 건물과 법정을 관리하고 전국 법원의 공동조달을 맡을 수 있다. 재판통계, 회계기준, 법률정보, 통·번역, 장애인 재판지원, 직원교육, 국제협력, 기록관리, 사법서비스 개선도 필요하다. 법관과 법원공무원이 직무수행 과정에서 외부의 부당한 압력이나 소송에 직면했을 때 필요한 지원체계도 만들 수 있다. 판사를 평가하고 통제하는 것이 아니라 판사가 외부 압력 없이 재판할 수 있도록 돕는 것이 행정조직의 본래 임무여야 한다.
그러나 법관의 평가·전보·보직과 경력관리는 법원행정지원처에서 떼어내야 한다. 인사는 독립적인 합의제 법관인사위원회가 담당하고 객관적인 기준과 공개된 절차를 적용해야 한다. 법관인사위원회 역시 대법원장이 사실상 지배할 수 없도록 구성해야 한다. 법관 대표와 변호사, 법학교수, 외부 인사 등이 적절하게 참여하되 어느 한 세력도 과반을 장악하지 못하도록 하고 위원의 임기도 분산해야 한다. 각급 법원 내부의 보직과 사무분담 역시 해당 법원의 자율성을 확대해야 한다. 중앙에서 모든 판사의 경력경로를 설계하는 사법관료제 자체를 줄여야 한다.
법원행정지원처장은 대법관이 겸임해서도 안 된다. 대법관은 대한민국 최고법원의 판결을 담당하는 최고법관이다. 그런 대법관 한 사람을 재판에서 빼내 전국 법원의 행정을 담당하게 하는 것이 과연 합리적인가. 최고법관은 재판을 하게 하고 행정은 행정전문가가 맡도록 해야 한다. 법원행정지원처장은 법관이 아닌 전문 행정책임자로 두거나 최소한 대법관 겸직을 금지하고 독립된 임기를 보장하는 방향으로 바꿔야 한다.
국회사무총장을 생각하면 이해하기 쉽다. 국회사무총장이 국회의원들의 정치적 판단을 평가하고 의원들의 다음 공천에 영향을 줄 인사권을 갖는가. 그렇지 않다. 국회사무처는 국회의원 위에 군림하기 위한 조직이 아니라 입법활동을 지원하기 위해 존재한다. 국회의원은 헌법기관이고 사무처는 지원조직이다. 그렇다면 판사도 마찬가지여야 한다. 법원행정지원처는 판사의 상급기관이 아니라 판사가 독립적으로 재판할 수 있도록 뒤에서 받치는 조직이어야 한다. 사무총장이 국회의원을 통제하지 않듯 사법행정조직이 판사를 통제해서도 안 된다.
각급 법원의 독립성도 대폭 강화해야 한다. 서울중앙지방법원은 대법원의 지점이 아니고 부산지방법원도 대법원의 지방지사가 아니다. 각각 법률에 의해 설치되어 국민의 재판을 담당하는 법원이다. 대법원은 전국 법원을 경영하는 본사가 아니라 최종심을 담당하는 최고재판소다. 대법원에는 대법원 자체의 재판·기록·시설·연구·직원을 지원하는 사무조직이 있으면 된다. 전국 법원의 공동 행정서비스는 법원행정지원처가 맡되 각 고등법원과 지방법원에는 자체적인 행정·예산 집행 권한을 넓게 주어야 한다.
예산도 마찬가지다. 전국 법원의 예산수요를 취합하고 공동예산을 편성하는 기구는 필요하다. 그러나 예산이 중앙 사법관료조직이 각급 법원을 통제하는 수단이 되어서는 안 된다. 각 법원이 필요한 예산을 독립적으로 요구하고 법원행정지원처가 이를 기술적으로 취합하며 별도의 합의제 사법예산위원회가 심사해 사법부 예산안을 만드는 방식을 검토할 수 있다. 최종적인 세출권은 당연히 국회가 가진다. 사법부 독립은 국회의 예산심사를 받지 않는다는 뜻이 아니다. 국민의 세금이 사용되는 이상 투명성과 민주적 책임은 반드시 따라야 한다.
사건배당은 행정권력이 개입할 여지를 더욱 철저하게 없애야 한다. 전문재판부 등 불가피한 예외를 제외하고 전산에 의한 무작위 자동배당을 원칙으로 하고 재배당 사유와 결정 과정은 모두 기록해 사후 검증할 수 있어야 한다. 법원장이나 법원행정지원처가 정치적으로 민감한 사건을 어느 재판부에 맡길지 결정하거나 영향을 줄 수 있다는 의심 자체를 구조적으로 차단해야 한다. 사법신뢰는 좋은 판결만으로 만들어지는 것이 아니다. 누가 재판을 맡게 되었는지부터 국민이 납득할 수 있어야 한다.
여기에서 일본의 경험을 다시 볼 필요가 있다. 일본 최고재판소 사무총국은 전후 일본 사법부를 안정적으로 운영하고 전국적으로 통일된 법원행정을 구축하는 데 기여했다. 한국의 법원행정처 역시 전산화와 법원시설, 등기·가족관계등록, 전국적인 행정통일 등 많은 성과를 냈다. 중앙집중 제도가 무조건 악이라고 할 수는 없다. 문제는 효율성을 위해 만든 행정조직이 시간이 흐르면서 인사와 보직을 매개로 판사들의 경력까지 좌우하는 권력기관이 될 가능성이다. 우리는 일본이 경험한 중앙집중형 사법행정의 장점과 위험을 함께 보아야 한다.
그러므로 한국이 해야 할 일은 일본식 제도를 무조건 폐기하는 것도, 그대로 유지하는 것도 아니다. 일본식 중앙 사법행정이 만들어낸 효율성은 살리되 그 조직에서 인사권과 통제권을 떼어내야 한다. 미국처럼 최고법원장이 다른 최고법관의 인사를 지배하지 않는 원리를 받아들이고, 독일처럼 법관 선임권을 여러 기관에 분산하며, 전국적으로 필요한 공통 행정서비스는 전문적인 지원조직이 제공하고, 일본의 중앙집중적 사법행정에서 제기된 부작용은 피하는 혼합형 모델이 한국에 적합하다. 우리가 이미 구축한 전산·시설·행정 인프라는 유지하면서 권력의 성격만 바꾸면 된다.
정치권도 동시에 법원에서 손을 떼야 한다. 대법원장의 권력을 분산하자는 주장이 대통령이나 국회가 판사를 지배하자는 주장으로 변질되어서는 안 된다. 정치적으로 마음에 들지 않는 판결을 했다고 판사를 공격하거나 탄핵과 인사를 압박하거나 특정 사건의 결론을 정치권이 미리 요구한다면 그것 역시 명백한 사법독립 침해다. 법원 내부의 권력집중을 없애면서 외부 정치권력이 그 자리를 차지하게 해서는 아무 의미가 없다.
그래서 법원개혁의 원칙은 두 문장으로 정리할 수 있다. 정치권은 재판에서 물러나고, 대법원장과 사법행정조직도 개별 판사의 재판과 경력에서 물러나야 한다. 대통령에게서 독립한 판사가 대법원장의 인사권에 종속될 이유도 없고, 대법원장의 권한을 줄인 판사가 정치권에 종속될 이유도 없다.
궁극적으로 사법부 독립의 주체는 ‘대법원’이라는 조직이 아니라 재판석에 앉아 있는 개별 판사여야 한다. 판사는 대통령의 눈치도, 국회의 눈치도, 정당과 여론의 눈치도, 법원장의 눈치도, 대법원장의 인사평가도 보지 않아야 한다. 법관에게 필요한 것은 조직에 대한 충성이 아니라 헌법과 법률에 대한 충성이다.
대한민국 법원개혁을 대법관 몇 명 늘리는 문제로 축소해서는 안 된다. 대법관 증원과 대법원장의 제청권, 일반 법관 인사, 법원행정처, 사법예산, 사건배당을 하나의 권력구조 개혁으로 묶어야 한다. 특히 대법관을 대폭 늘리려면 대법원장의 제청권 개혁을 동시에 추진해야 한다. 차기 개헌에서는 독립 대법관후보추천위원회가 복수 후보를 추천하고 대통령이 그 가운데 지명하며 국회가 동의하는 방식으로 권한을 나누는 방안을 검토해야 한다. 최고법관의 숫자를 늘리면서 최고법원장의 인사권까지 키우는 것은 개혁의 방향과 정반대다.
법원행정처도 법원행정지원처로 바꾸어야 한다. 인사하고 지휘하는 기관에서 지원하고 서비스하는 기관으로 성격을 완전히 전환해야 한다. 인사권을 떼어내면 법원행정처가 왜 필요한가라는 질문이 나올 수 있다. 답은 간단하다. 지원하기 위해 필요하다. 법원 건물을 관리하고 전산망을 운영하고 사이버공격을 막고 공동조달을 하고 통계를 만들고 기록을 보존하고 통·번역을 제공하고 재판을 받는 국민과 재판을 하는 판사가 불편하지 않도록 돕는 것만으로도 해야 할 일은 넘친다. 행정조직이 권력을 가져야만 존재가치가 있는 것은 아니다.
국회사무처가 국회의원을 지배하지 않아도 필요한 것처럼 법원행정지원처도 판사를 지배하지 않아도 필요하다. 오히려 그래야 정상이다. 행정은 재판의 주인이 아니라 재판의 하인이어야 한다.
대법원은 최고재판소로 돌아가고 각급 법원은 독립적인 재판기관으로 서며 법원행정지원처는 그 법원들을 뒤에서 받쳐야 한다. 대법원장을 약하게 만들어 사법부를 약하게 하자는 것이 아니다. 대법원장의 인사·행정 권력을 줄여 개별 판사를 강하게 만들자는 것이다. 최고법관의 임명 과정에서는 권력을 철저하게 나누고, 일단 임명된 법관의 재판에는 누구도 손을 대지 못하게 해야 한다.
사법부 독립은 대법원장 권력의 독립이 아니다. 대법관후보추천위원회는 대법원장의 들러리가 아니라 독립적인 최고법관 추천기관이 되어야 하고, 법원행정지원처는 대법원장의 수족이 아니라 전국 법원과 판사를 위한 지원기관이 되어야 한다. 추천권·지명권·동의권·임명권을 나누고, 인사권·예산권·행정권을 분산하며, 그 대신 재판하는 판사의 독립은 더욱 강력하게 보호해야 한다.
대법원장을 제왕으로 만드는 것이 아니라 개별 판사를 독립시키는 것. 대법원장을 약하게 하고 판사를 강하게 만드는 것. 그것이 대한민국 사법개혁의 출발점이어야 한다.
*필자/김정기
 ▲ 필자/김정기 칼럼니스트. ©브레이크뉴스 |
● 학력- 뉴욕주립대학교(Stony Brook) 정치학과 수석 졸업- 마케트대학교(Marquette) 로스쿨 법학박사- 하버드대학교(Harvard) 케네디스쿨 최고위 과정- 베이징대학교(Peking) 북한학 연구학자
● 경력
세계스마트시티기구(WeGO) 사무총장 (현) -유엔 국제전기통신연합 (UN ITU) 가상세계 및 AI 글로벌 이니셔티브 집행위원(현) -제8대 주상하이 대한민국 총영사 -2010 상하이 세계 엑스표 대한민국관 정부대표 -법무법인 대륙아주 중국 총괄 미국변호사 -동국대학교 경영전문대학원 석좌교수 –숭실사이버대학교 총장 –칼럼니스트.
● 저서
1. 대학생을 위한 거로영어연구[전 10권](거로출판사) 2. 나는 1%의 가능성에 도전한다(조선일보사) 3. 한국형 협상의 법칙(청년정신사) 4. 대한민국과 세계 이야기 (도서출판 책미듬) 5. Korea and the World (Advance Reader Copy). Jeongkeekim@naver.com
[영문 칼럼]
● The Chief Justice Must Not Become an Emperor — Abolish the Chief Justice’s Power to Recommend Supreme Court Justices, Transform the Office of Court Administration into a Court Administrative Support Office, and Decentralize Power Within the Judiciary
The ultimate goal of judicial reform is not to weaken the courts. On the contrary, it is to strengthen the independence of each individual judge. The judiciary of the Republic of Korea must remain thoroughly independent of political power. Neither the President, the National Assembly, nor political parties should interfere in individual cases. Judges must decide cases solely according to the Constitution and the law, their conscience, and the evidence before them. Yet there is one distinction that we have long failed to make: judicial independence is not the same thing as the power of the Chief Justice. The principle that the judiciary must be independent from political power does not mean that enormous influence over the appointment of Supreme Court Justices, the personnel and assignments of ordinary judges, and judicial administration, organization, and budgets should be concentrated in the hands of a single Chief Justice. If the separation of powers is based on dividing state authority, power within the judiciary itself must likewise be appropriately distributed and subject to checks and balances. If we check the President outside the judiciary but fail to check the Chief Justice within it, we cannot call that a complete system of separated powers.
This issue has become even more important because of the debate over expanding the number of Supreme Court Justices. Under the current Constitution, Supreme Court Justices other than the Chief Justice are appointed by the President with the consent of the National Assembly upon the recommendation of the Chief Justice. Even today, the Chief Justice serves as the crucial gateway in selecting Supreme Court Justices. What, then, would happen if the number of Supreme Court Justices were dramatically increased to around 26 while this recommendation structure remained unchanged? It would not merely increase the number of Justices. It would also increase the number of the nation’s highest judges whom the Chief Justice could recommend and thereby expand the Chief Justice’s influence over judicial personnel. Moreover, the Chief Justice designates three of the nine Justices of the Constitutional Court. The Constitutional Court deliberately disperses appointment authority among three actors: three selected by the President, three by the National Assembly, and three by the Chief Justice. Yet at the Supreme Court, the power to recommend every Justice other than the Chief Justice is concentrated in the hands of one person. An increase in the number of Supreme Court Justices must not become an expansion of the Chief Justice’s power.
If the Chief Justice’s power to recommend Supreme Court Justices is abolished, who should recommend candidates instead? The answer is already before us. Korea already operates a Supreme Court Justice Candidate Recommendation Committee. Even under the current system, candidates are nominated by members of the public and by people inside and outside the judiciary, and the Committee reviews multiple candidates before recommending a shortlist to the Chief Justice. The problem lies in what happens next. Even after the Committee selects several candidates, the authority to choose one person from that list and formally recommend that person to the President returns to the Chief Justice. Thus, even after substantial screening by the Committee, the final gateway remains controlled by a single individual.
If Korea substantially increases the number of Supreme Court Justices while simultaneously reducing the power of the Chief Justice, this final gateway should be changed. The Supreme Court Justice Candidate Recommendation Committee should be transformed from what is effectively an advisory body to the Chief Justice into an independent institution for recommending the nation’s highest judges. Whenever a vacancy arises, an independent Supreme Court Justice Candidate Recommendation Committee should conduct an open nomination process, solicit public opinion, review candidates’ major judicial decisions and professional records, examine their assets and potential conflicts of interest, and directly recommend approximately three qualified candidates to the President. The President would then nominate one candidate from that shortlist, the National Assembly would vote on consent, and the President would formally appoint the nominee. In other words, the process should consist of multiple stages: public and professional nominations → screening and multiple recommendations by an independent Supreme Court Justice Candidate Recommendation Committee → presidential nomination → National Assembly consent → presidential appointment.
Of course, this cannot be accomplished simply by amending a few provisions of the Court Organization Act. Article 104(2) of the Constitution expressly provides that Supreme Court Justices are appointed by the President with the consent of the National Assembly upon the recommendation of the Chief Justice. Abolishing the Chief Justice’s recommendation power itself would therefore require a constitutional amendment. If so, the issue should be addressed directly in the next constitutional revision. Constitutional reform is not limited to the presidential term or the structure of executive power. Judicial power is also constitutional power. If Korea intends to substantially increase the number of Supreme Court Justices, it must simultaneously consider how the Chief Justice’s appointment powers should be dispersed.
What is crucial is that abolishing the Chief Justice’s recommendation power must not simply be followed by giving the President unrestricted nomination authority. That would merely transfer power from the Supreme Court to the presidential office. It would not constitute decentralization. The President should likewise be limited to selecting from a shortlist of candidates rigorously screened by an independent recommendation committee. We must prevent both a monopoly by the Chief Justice and a monopoly by the President. The essential principle is to divide the powers of recommendation, nomination, consent, and appointment among different institutions.
The Recommendation Committee itself must also be structured far more independently than it is today. If the Chief Justice retains decisive influence over the composition of the Committee, abolishing the recommendation power would produce little substantive change. Representatives from within the judiciary, the Korean Bar Association, associations of law professors, and outside members recommended by the National Assembly should participate, but no single institution or group should be allowed to control a majority. Committee members should serve staggered terms, and the criteria used to evaluate candidates and the reasons for recommendations should be disclosed to the greatest extent possible. Appointments to the nation’s highest court should become a transparent constitutional process that the public can observe, rather than the product of closed-door discussions between the Chief Justice and the President.
The U.S. federal judicial system demonstrates that judicial independence and strong appointment powers vested in the Chief Justice are entirely different concepts. The Chief Justice of the United States has no authority to nominate or recommend other Supreme Court Justices. Supreme Court Justices are nominated by the President and confirmed by the Senate. The same basic constitutional structure applies to judges of the federal courts of appeals and federal district courts. Particularly in the selection of federal district judges, U.S. Senators representing the relevant state have traditionally exercised considerable influence in identifying and recommending candidates, while the Senate Judiciary Committee’s so-called “Blue Slip”—a form used to solicit the views of home-state senators—has also historically provided a mechanism for considering their opinions. This does not mean, however, that home-state senators recommend U.S. Supreme Court Justices; rather, it is a political practice that developed primarily in connection with appointments to the lower federal courts.
What Korea should learn from the United States is not to copy a particular procedure mechanically, but to embrace the principle of divided power. The fact that the President nominates a judge does not mean that the President alone can appoint that judge, and the fact that senators participate in identifying candidates does not mean that senators themselves appoint judges. The powers of candidate identification and recommendation, nomination, scrutiny, and consent are divided among different actors. Once appointed, however, federal judges enjoy exceptionally strong security of tenure. Power is divided at the appointment stage, while judges are thoroughly protected in the adjudicative stage. That is the central lesson Korea should draw.
Germany likewise does not concentrate the appointment of the nation’s highest judges in the hands of a single chief justice. The selection of judges to the federal supreme courts involves the responsible federal minister and the Judicial Selection Committee, while the Justices of the Federal Constitutional Court are elected in equal numbers by the Bundestag and the Bundesrat. No chief justice of a federal supreme court possesses exclusive authority to select the future judges of that court. Multiple institutions participate in judicial selection, while the political branches are, as a matter of principle, barred from interfering in adjudication once judges are appointed. Judicial independence is achieved not by concentrating power in one individual, but by dispersing appointment authority while protecting adjudicative independence.
Japan presents an even more interesting comparison with Korea. Japan also has a highly centralized judicial administration system headed by the Supreme Court. The Supreme Court has a General Secretariat, whose various divisions—including personnel, general affairs, civil affairs, criminal affairs, and family affairs—administer the courts nationwide. Judges of the lower courts are appointed by the Cabinet, but the list of nominees is prepared by the Supreme Court. Although a Lower Court Judge Nomination Advisory Committee exists, the Supreme Court continues to occupy an important position in the judicial appointment process.
This is precisely why Korea needs to examine the Japanese experience critically. Korea’s Office of Court Administration is not some uniquely distorted institution entirely disconnected from foreign models. In fact, it bears considerable resemblance to the General Secretariat of Japan’s Supreme Court. But that does not mean that such a system remains the best model today. In Japan, longstanding criticism has focused on the substantial influence the Supreme Court’s General Secretariat exercises over judges’ transfers and career paths. In a system where judges are regularly transferred among regions and courts, and where service in the General Secretariat can become an important step in judicial career advancement, the central administrative organization responsible for personnel decisions may acquire excessive influence over judges’ professional futures. We should not dismiss concerns that centralized judicial administration, while promoting efficiency, may also inhibit the independence of individual judges.
Korea must examine this problem even more seriously. The Office of Court Administration, under the direction and supervision of the Chief Justice, oversees judicial administration nationwide, including personnel, budgets, organization, and court facilities. The Minister of the Office of Court Administration is appointed by the Chief Justice from among the Supreme Court Justices, and the Justice serving as Minister does not participate in Supreme Court adjudication during that period. In effect, one of the Justices appointed to adjudicate cases at the nation’s highest court is reassigned to become the chief administrator of the entire national court system. In matters of judicial personnel and assignments as well, although the Chief Justice operates through collective procedures involving bodies such as the Judicial Personnel Committee and the Council of Supreme Court Justices, the Chief Justice nevertheless remains at the apex of judicial administration.
Of course, major matters of judicial administration require deliberation and approval by the Council of Supreme Court Justices, and a Judicial Personnel Committee also exists. It would therefore be inaccurate to suggest that the Chief Justice personally and arbitrarily exercises every power. Nevertheless, the overall structure is clear: the Chief Justice stands at the apex of judicial administration; the Office of Court Administration serves as the operational center for personnel, budgets, and organization; and judges and courts throughout the country receive their appointments and assignments within that system. The real question is not whether Korea’s system resembles Japan’s. The question is whether such a centralized structure represents the form of judicial independence that Korea should pursue today.
I believe the Office of Court Administration should now be transformed into an entirely different institution. Even its name should be changed to the “Court Administrative Support Office.” This would not be merely a cosmetic change of title. The purpose would be to transform an institution that manages and directs courts nationwide under the banner of “administration” into a service organization that supports individual courts and judges. Judicial administration is unquestionably necessary. But there is no reason why judicial administration must mean centralized administrative power. Administration is necessary, but administrative power need not stand above judges.
The Court Administrative Support Office would still have many important responsibilities. It could operate electronic litigation systems and judicial information networks, oversee cybersecurity, manage courthouses and courtrooms, and handle nationwide joint procurement. It could also manage judicial statistics, accounting standards, legal information services, interpretation and translation, assistance for persons with disabilities in court proceedings, staff training, international cooperation, records management, and improvements in judicial services. It could establish systems to support judges and court employees when they face improper external pressure or litigation arising from the performance of their official duties. The fundamental mission of the administrative organization should not be to evaluate and control judges, but to help them adjudicate cases free from external pressure.
However, the evaluation, transfer, assignment, and career management of judges should be removed from the Court Administrative Support Office. Personnel matters should instead be handled by an independent, collegial Judicial Personnel Commission applying objective criteria and transparent procedures. The Commission itself should be structured so that it cannot be effectively dominated by the Chief Justice. Judicial representatives, lawyers, law professors, and outside members should participate in an appropriate balance, with no single group permitted to control a majority and with staggered terms for members. Individual courts should also be granted greater autonomy over internal assignments and the distribution of judicial responsibilities. Korea must reduce the judicial bureaucracy in which a central authority effectively designs the career paths of judges nationwide.
The head of the Court Administrative Support Office should not concurrently serve as a Supreme Court Justice. A Supreme Court Justice is one of the nation’s highest judges, entrusted with deciding cases at the highest court. Is it really rational to remove one such Justice from adjudication and place that person in charge of administering the entire national court system? Supreme Court Justices should adjudicate cases, while professional administrators should manage administration. The head of the Court Administrative Support Office should either be a professional administrator who is not a judge, or, at the very least, the concurrent holding of that position by a Supreme Court Justice should be prohibited and the officeholder should be guaranteed an independent term.
The role of the Secretary-General of the National Assembly provides a useful analogy. Does the Secretary-General evaluate the political judgments of members of the National Assembly or possess personnel powers capable of influencing whether lawmakers receive their party’s nomination in the next election? Of course not. The National Assembly Secretariat exists not to stand above lawmakers, but to support their legislative work. Members of the National Assembly are constitutional officeholders, while the Secretariat is a support organization. Judges should be treated according to the same principle. The Court Administrative Support Office should not be a superior authority over judges; it should be an organization working behind the scenes to enable judges to adjudicate independently. Just as the Secretary-General does not control lawmakers, the judicial administrative apparatus should not control judges.
The independence of individual courts at every level must also be substantially strengthened. The Seoul Central District Court is not a branch office of the Supreme Court, nor is the Busan District Court a regional subsidiary of the Supreme Court. Each is a court established by law and entrusted with administering justice for the people. The Supreme Court is not the corporate headquarters managing every court in the country; it is the nation’s highest court responsible for final appellate review. The Supreme Court needs an administrative organization to support its own adjudication, records, facilities, research, and staff. Nationwide common administrative services can be handled by the Court Administrative Support Office, while each High Court and District Court should be granted substantially greater authority over its own administration and budget execution.
The same principle should apply to judicial budgets. An institution is needed to consolidate the budgetary requirements of courts nationwide and prepare a common judicial budget. But the budget must not become an instrument through which a central judicial bureaucracy controls individual courts. Each court should be allowed to submit its budgetary requirements independently, the Court Administrative Support Office should technically consolidate those requests, and a separate collegial Judicial Budget Commission could review them and formulate the judiciary’s overall budget proposal. The National Assembly, of course, must retain final authority over appropriations. Judicial independence does not mean exemption from parliamentary budgetary scrutiny. As long as taxpayers’ money is being spent, transparency and democratic accountability must follow.
Case assignment must be even more rigorously insulated from administrative influence. Except for unavoidable exceptions such as specialized divisions, computerized random assignment should be the rule, and every reason for reassignment and every step in the decision-making process should be recorded and subject to subsequent review. The institutional structure itself must eliminate any suspicion that a chief judge or the Court Administrative Support Office could decide—or influence—which panel receives a politically sensitive case. Public confidence in the judiciary is not built solely through sound judgments. Citizens must also be able to understand and trust how a particular judge or panel came to hear a case.
Here, Japan’s experience deserves another look. The General Secretariat of Japan’s Supreme Court contributed to the stable administration of the postwar Japanese judiciary and helped establish a nationally uniform system of court administration. Korea’s Office of Court Administration has likewise achieved much in areas such as digitalization, court facilities, registration and family-relations administration, and nationwide administrative standardization. Centralization is not inherently evil. The problem arises when an administrative organization created for efficiency gradually becomes a center of power capable of influencing judges’ careers through control over personnel and assignments. Korea must consider both the advantages and the risks revealed by Japan’s experience with centralized judicial administration.
Korea therefore should neither abolish the Japanese-style model wholesale nor preserve it unchanged. We should retain the efficiency produced by centralized judicial administration while stripping the central organization of its personnel and control powers. Korea should embrace the American principle that the head of the highest court does not control the appointment of the other highest judges; adopt the German principle of distributing judicial selection authority among multiple institutions; entrust nationwide common administrative services to a professional support organization; and avoid the adverse consequences associated with Japan’s centralized judicial administration. A hybrid model of this kind is best suited to Korea. We can preserve the digital, facilities, and administrative infrastructure we have already built while fundamentally changing the nature of the power exercised through that infrastructure.
At the same time, the political branches must also keep their hands off the courts. The argument for dispersing the Chief Justice’s power must never be distorted into an argument that the President or the National Assembly should control judges. If politicians attack judges because they dislike their rulings, use impeachment or personnel matters to pressure them, or demand in advance a particular outcome in a specific case, that too constitutes a clear violation of judicial independence. There is no point in dismantling the concentration of power within the judiciary only to allow external political power to take its place.
The principles of judicial reform can therefore be summarized in two sentences. The political branches must withdraw from adjudication, and the Chief Justice and the judicial administrative bureaucracy must withdraw from the adjudication and career management of individual judges. A judge who is independent of the President should have no reason to become subordinate to the Chief Justice’s personnel authority; nor should a judge freed from the Chief Justice’s control become subordinate to political power.
Ultimately, the true bearer of judicial independence should not be the “Supreme Court” as an institution, but the individual judge sitting on the bench. A judge should not have to look over his or her shoulder at the President, the National Assembly, political parties, public opinion, the chief judge of the court, or the Chief Justice’s personnel evaluations. What judges need is not loyalty to an organization, but fidelity to the Constitution and the law.
Judicial reform in Korea must not be reduced to the question of adding a few more Supreme Court Justices. The expansion of the Supreme Court, the Chief Justice’s recommendation power, the personnel system for ordinary judges, the Office of Court Administration, the judicial budget, and case assignment must all be addressed as parts of a single reform of the judiciary’s power structure. In particular, if the number of Supreme Court Justices is to be substantially increased, reform of the Chief Justice’s recommendation power must proceed at the same time. In the next constitutional revision, Korea should consider a system under which an independent Supreme Court Justice Candidate Recommendation Committee recommends multiple candidates, the President nominates one from that shortlist, and the National Assembly gives its consent. Increasing the number of the nation’s highest judges while simultaneously expanding the appointment power of the head of the highest court would run directly contrary to the purpose of reform.
The Office of Court Administration must also be transformed into a Court Administrative Support Office. Its fundamental character should change completely—from an institution that appoints, directs, and manages judges into one that supports and serves them. Some may ask: if personnel authority is removed, why do we need the Office of Court Administration at all? The answer is simple: we need it to provide support. There is more than enough work to do simply by managing courthouses, operating judicial information systems, defending them against cyberattacks, conducting joint procurement, compiling statistics, preserving records, providing interpretation and translation services, and ensuring that neither citizens seeking justice nor judges administering it are unnecessarily burdened. An administrative organization does not need to wield power in order to justify its existence.
Just as the National Assembly Secretariat remains necessary without controlling members of the National Assembly, the Court Administrative Support Office will remain necessary without controlling judges. Indeed, that is how it should be. Administration should not be the master of adjudication; it should be its servant.
The Supreme Court should return to its essential role as the nation’s highest court; individual courts should stand as independent judicial institutions; and the Court Administrative Support Office should support them from behind the scenes. The objective is not to weaken the judiciary by weakening the Chief Justice. It is to strengthen individual judges by reducing the Chief Justice’s personnel and administrative power. At the stage of appointing the nation’s highest judges, power should be rigorously divided; once judges are appointed, however, no one should be permitted to interfere with their adjudication.
Judicial independence does not mean the independence of the Chief Justice’s power. The Supreme Court Justice Candidate Recommendation Committee should no longer serve as an appendage of the Chief Justice but should become an independent institution for recommending the nation’s highest judges. The Court Administrative Support Office should not function as the Chief Justice’s instrument, but as a support organization serving courts and judges throughout the country. The powers of recommendation, nomination, consent, and appointment should be divided; personnel, budgetary, and administrative powers should be decentralized; and, in return, the adjudicative independence of individual judges should be protected more strongly than ever.
The goal is not to make the Chief Justice an emperor, but to make every individual judge independent. It is to make the Chief Justice less powerful and judges more independent. That should be the starting point of judicial reform in the Republic of Korea.***Jeongkeekim@naver.com
*Author / Jeong-kee Kim
● Education
-B.A. in Political Science (Summa Cum Laude), State University of New York at Stony Brook -Doctor of Jurisprudence, Marquette University Law School -Senior Executive Program, Harvard Kennedy School -Research Scholar in North Korean Studies, Peking University
● Professional Experience
-Secretary-General, World Smart Sustainable Cities Organization (Current) -Executive Committee Member, Virtual World & AI Global Initiative, International Telecommunication Union (Current) -8th Consul General of the Republic of Korea in Shanghai -Commissioner General, Korea Pavilion, Expo 2010 Shanghai China -Senior Attorney-at-Law, DR& Aju LLC -Distinguished Chair Professor, Graduate School of Business, Dongguk University -President, Soongsil Cyber University -Columnist
● Publications
-Georo English Studies Series for College Students (Georo Publishing) -I Challenge the Possibility of One Percent (Chosun Ilbo) -The Art of K-Negotiation (Cheongnyeonjeongsin Publishing) -Korea and the World (Chaekmideum Publishing). *Email: Jeongkeekim@naver.com
