 ▲ 국회의사당 건물 ©브레이크뉴스 |
최근 한국의 정치사회에서는 특히 현직 대통령의 임기를 단축하는 개헌을 하자는 의견이 있고, 그에 따라 그러한 개헌이 현행 헌법상 가능한가에 대해 논란이 점증하고 있다. 이와 관련하여 헌법적으로 검토되어야 할 쟁점은, ① 현직 대통령의 의사에 반하는 개헌은 ’절차‘상 가능한가?, ② 대통령이 개헌절차에 협조하지 않을 경우 이는 탄핵소추의 사유가 되는가?, ③ 헌법상 개헌절차를 통해서라면 어떠한 ’내용‘의 개헌도 모두 가능한가?이다.
헌법상 개헌절차와 개헌의 효력에 관한 규정은 헌법 제10장 헌법개정
【헌법 제128조】 ① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안한다.
② 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
【헌법 제129조】 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.
【헌법 제130조】 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표를 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
③ 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
128조에서 130조에 규정되어 있다.
먼저, 현직 대통령의 의사에 반하는 개헌은 ’절차‘상 가능한지를 살펴본다. 현행 헌법상 개헌절차에서 대통령은 「제안권 – 공고권 – 공포권」을 갖는다. 그렇다면 이 각각의 절차에서 대통령이 개헌에 대해 반대하는 입장을 취하는 경우 개헌은 가능할 것인가? 이를 단계별로 고찰하면 다음과 같다.
(1) 개헌안의 ’제안‘의 경우 헌법상 개헌안제출권은 대통령과 더불어 국회도 갖기 때문에 대통령이 반대의견을 가진 경우에도 국회에 의하여 개헌안 제출 절차는 진행될 수 있다.
(2) 헌법상 개헌안 제출권은 대통령과 국회에 있을 뿐만 아니라, 헌법은 대통령 중심제에 의원내각제 요소를 가미한 정부형태를 취하고 있고, 국민으로부터 위임받은 민주적 정당성이 이원화(二元化)되어 있어서 선출권력은 대통령과 국회로 흐르고 있다. 따라서 대통령은 법률뿐만 아니라 개헌안에 대해서도 이른바 ’거부권‘을 갖는다고 해석함이 타당하다. 따라서 임기단축 개헌안이 설령 국회를 통과하였다고 하더라도 대통령이 그에 반대하는 경우 ‘공고’를 거부할 수 있기 때문에, 대통령의 의사에 반하는 개헌절차는 이 단계에서 중단된다고 해석된다.
(3) 만약, 개헌안이 적법하게 제안되고 국회에서 의결되고 대통령에 의해서 공고되어 국민투표까지 통과하였다면, 이는 개헌으로 ’확정‘되는 것이기 때문에, 이 단계에서 대통령은 공포를 거부할 수는 없다고 해석된다. 따라서 이 단계에 이르면, 개헌절차는 대통령의 의사에 상관없이 진행되는 것이다.
다음으로. 대통령이 국회에서 통과된 개헌안을 공고하지 않는 등 개헌절차에 협조하지 않을 경우 이는 탄핵소추의 사유가 되는지 여부다.
이상 살펴본 바에 따라 대통령이 개헌절차에서 다른 절차를 모두 거쳤음에도 그 협조를 거부했을 때 이는 탄핵소추의 사유가 되는지를 고찰해 보면, 대통령이 ’공고‘를 거부한 때에는 민주적 정당성의 이원화로 대통령과 국회의 합의정신에 입각하여 대통령의 ’거부권‘은 실질적인 의미를 갖기 때문에 헌법정신에 반하지 않으므로 탄핵소추의 대상이 되지 않는 반면, 대통령이 ’공포‘를 거부한 때에는 이미 국민투표를 통해 제헌의 의미를 갖는 개헌안을 공포해야 할 의무를 위배한 것이 되어 탄핵소추의 사유가 된다고 해석된다.
마지막으로, 헌법상 개헌절차를 통해서라면 어떠한 ’내용‘의 개헌도 모두 가능지 여부다.
개헌절차가 헌법이 정하는 모든 절차를 적법하게 거쳤다면 그 개헌안은 ’내용‘상 언제나 합헌으로 유효한가? 이 문제를 해결하기 위하여 헌법학에서 제기되는 접근방식이 바로 이른바 ’제헌과 개헌의 구별론’이다. 즉, 헌법에는 내용상 제헌의 대상이 되는 것과 개헌의 대상이 되는 것이 있으며, 이 경우 개헌절차로는 제헌의 대상을 개정할 수는 없다는 논리이며, 이를 달리 ‘개헌의 한계’라고도 부른다.
(1) 제헌과 개헌은 구별되며 따라서 헌법개정도 어디까지나 제헌의지를 깨트릴 수는 없다는 전통적 개헌 한계론에 따르면 ‘현직’ 대통령의 임기를 단축하는 개헌은, 헌법이 대통령의 임기를 ‘보장’해 놓은 것은 제헌권자가 헌법상 민주주의를 원칙적으로 직접민주제가 아닌 대의민주제로 한다는 근본적 결단의 결과이기 때문에, 제헌이 아닌 개헌절차로는 당해 조항을 깨트리는 것은 위헌으로 허용되지 않는다고 하겠다.
(2) 헌법재판소는 현행 헌법상 개헌절차에는 ‘국민투표’를 필수사항으로 하고 있는데, 이는 곧 제헌권자인 국민이 비록 개헌이라는 이름으로 개헌할지라도, 실질적으로는 제헌을 하는 것으로 봄이 타당하기 때문에, 헌법상 개헌절차를 적법하게 밟았다면 어떠한 내용의 개헌안이라도 모두 유효한 것으로 받아들여야 한다는 입장이다.
【제헌과 개헌의 구별에 대한 위헌소원의 결정례가 있다】 …
위헌심사의 대상이 되는 법률이 국회의 의결을 거친 이른바 형식적 의미의 법률을 의미하는 것에는 아무런 의문이 있을 수 없다. 따라서 형식적 의미의 법률과 동일한 효력을 갖는 조약 등은 포함된다고 할 것이지만 헌법의 개별규정 자체는 그 대상이 아님이 명백하다. 헌법제정권력과 헌법개정 권력을 구별하고 그에 따라 헌법에 위반되는 헌법이 있을 수 있으며, 따라서 헌법에 위반되는 헌법도 위헌법률심판의 대상이 되거나 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력에 포함된다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 우리 헌법은 독일과 같이 헌법의 개정을 法律의 形式으로 하지도 않을 뿐만 아니라 개헌에 國民投票를 요하도록 하고 있어서, 각 개별규정에 효력상의 차이를 인정하여야 할 형식적인 이유를 찾을 수 없다. 따라서 헌법제정권력과 개정권력의 구별론이나 헌법개정 한계론은 그 자체로서의 이론적 타당성 여부와 상관없이 헌법의 개별규정에 대하여 위헌심사를 할 수 있다는 논거로 삼을 수 없을 뿐만 아니라, 헌법의 규정을 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 행사라고 할 수도 없다. [국가배상법 제2조 제1항 등 위헌소원(헌재 1995.12.28., 95헌바3)
 ▲*필자/박정희 정치연구소 소장, 호원대학교 초빙교수. 전 민생당 대변인. ©브레이크뉴스 |
결론적으로, 현행 헌법상 권력구조의 성립과 관련하여 민주적 정당성의 이원화에 따르고 있어서 개헌절차상 대통령의 ‘공고’권은 실질적 심사권인 반면, ‘공포’권은 형식적 심사권으로 이해된다. 대통령이 개헌안에 대해 공고를 거부하는 것은 유효하며 탄핵의 사유가 되지 않는 반면, ‘공포’를 거부하는 것은 탄핵소추의 사유가 된다. 반면, 헌법재판소의 결정례에 따르면, 현행 헌법상 개헌절차는 국민투표라는 주권자의 의사를 묻는 절차를 거치게 되므로 헌법이 요구하는 모든 개헌절차를 적법하게 거친 개헌안은 그 실질이 제헌안과 같으므로 어떠한 ‘내용’이더라도 언제나 모두 합헌으로 유효하다고 보아야 할 것이다. jayulaw@hanmail.net
*필자/박정희 정치연구소 소장, 호원대학교 초빙교수.
*아래는 위 기사를 '구글 번역'으로 번역한 영문 기사의 [전문]입니다. '구글번역'은 이해도 높이기를 위해 노력하고 있습니다. 영문 번역에 오류가 있을 수 있음을 전제로 합니다.<*The following is [the full text] of the English article translated by 'Google Translate'. 'Google Translate' is working hard to improve understanding. It is assumed that there may be errors in the English translation.>
A Brief Study on the Possibility of Constitutional Amendment to Shorten the President's Term of Office
-Director of the Park Chung-hee Research Institute
Recently, in Korean politics and society, there has been an opinion that we should amend the constitution to shorten the term of office of the incumbent president, and accordingly, there has been increasing controversy over whether such an amendment is possible under the current constitution. In relation to this, the issues that should be examined constitutionally are: ① Is constitutional amendment against the will of the incumbent president possible 'procedure'?, ② If the president does not cooperate with the constitutional amendment procedure, is this grounds for impeachment?, and ③ Is any 'content' of constitutional amendment possible through the constitutional amendment procedure?
The provisions on constitutional amendment procedure and the effect of constitutional amendment are in Chapter 10 of the Constitution, Constitutional Amendment
Chapter 10, Constitutional Amendment
【Article 128 of the Constitution】 ① Constitutional amendments are proposed by a majority of the members of the National Assembly or by the President. ② Constitutional amendments for the extension of the term of office or reappointment of the President shall not be effective for the President in office at the time of the proposal of the Constitutional amendment.
【Article 129 of the Constitution】 The President shall announce the proposed Constitutional amendment for at least 20 days.
【Article 130 of the Constitution】 ① The National Assembly shall vote on the Constitutional amendment within 60 days from the date of announcement, and the National Assembly shall vote with the approval of at least 2/3 of the members present.
② The Constitutional amendment shall be held by a national referendum within 30 days after the National Assembly votes on it, and shall obtain the approval of a majority of the votes of those eligible to vote in the National Assembly election and a majority of the voters.
③ When the Constitutional amendment receives the approval of Paragraph 2, the Constitutional amendment shall be finalized, and the President shall immediately promulgate it.
It is stipulated in Articles 128 to 130.
First, let’s examine whether a Constitutional amendment against the will of the incumbent President is ‘procedurally’ possible. Under the current constitution, the president has the “right to propose – right to announce – right to promulgate” in the constitutional amendment procedure. Then, if the president takes an opposing position on the constitutional amendment in each of these procedures, is it possible to amend the constitution? Let’s examine this step by step.
(1) In the case of the “proposal” of the constitutional amendment, the right to submit the constitutional amendment under the constitution is held by both the president and the National Assembly, so even if the president has an opposing opinion, the constitutional amendment submission procedure can proceed by the National Assembly.
(2) The right to submit the constitutional amendment under the constitution not only lies with the president and the National Assembly, but the constitution adopts a government form that adds elements of a parliamentary cabinet system to the presidential system, and the democratic legitimacy delegated by the people is dualized, so the power of election flows to the president and the National Assembly. Therefore, it is reasonable to interpret that the president has the so-called “veto” not only on laws but also on constitutional amendments. Therefore, even if the constitutional amendment bill for shortening the term of office passes the National Assembly, the president can refuse to ‘announce’ it if he or she opposes it, so it is interpreted that the constitutional amendment procedure against the president’s will is stopped at this stage.
(3) If the constitutional amendment bill is legally proposed, passed by the National Assembly, announced by the president, and passed by national referendum, it is interpreted that the president cannot refuse to promulgate it at this stage because it is ‘confirmed’ as a constitutional amendment. Therefore, at this stage, the constitutional amendment procedure proceeds regardless of the president’s will.
Next. If the president does not cooperate with the constitutional amendment procedure, such as by not announcing the constitutional amendment bill passed by the National Assembly, this is grounds for impeachment. Based on the above, if we examine whether the president refuses to cooperate despite having gone through all other procedures in the constitutional amendment process, this is grounds for impeachment. When the president refuses to make a ‘public announcement,’ the president’s ‘veto’ has practical meaning based on the spirit of agreement between the president and the National Assembly due to the duality of democratic legitimacy, so it does not go against the spirit of the Constitution and therefore is not subject to impeachment. On the other hand, when the president refuses to ‘promote,’ it is interpreted that he has already violated his duty to promulgate the constitutional amendment bill, which has the meaning of constitutional amendment, through a national referendum, and thus is grounds for impeachment.
Lastly, the question is whether any ‘content’ of constitutional amendment is possible through the constitutional amendment process.
If the constitutional amendment process has legally gone through all the procedures stipulated in the Constitution, is the constitutional amendment bill always constitutional in terms of ‘content’? The approach raised in constitutional law to resolve this issue is the so-called ‘distinction between constitutional amendment and constitutional amendment.’ In other words, the logic is that in terms of content, there are things that are the subject of constitutional drafting and things that are the subject of constitutional amendment, and in this case, the subject of constitutional drafting cannot be amended through constitutional amendment procedures. This is also called the ‘limit of constitutional amendment.’
(1) According to the traditional theory of the limits of constitutional amendment, which states that constitutional drafting and constitutional amendment are distinct and therefore constitutional amendment cannot break the will of constitutional drafting, a constitutional amendment that shortens the term of office of the ‘incumbent’ president is the result of the fundamental decision of the constitutional drafting authority to make democracy in principle a representative democracy, not a direct democracy, and therefore breaking the relevant provision through constitutional amendment procedures, not constitutional drafting, is not permitted as unconstitutional.
(2) The Constitutional Court requires a ‘national referendum’ as a prerequisite for the constitutional amendment procedure under the current constitution, which means that even if the people, who have the power to propose a constitution, amend the constitution in the name of constitutional amendment, it is reasonable to view it as actually proposing the constitution, so if the constitutional amendment procedure under the constitution is legally followed, any constitutional amendment proposal should be accepted as valid. [There is a precedent for a constitutional petition regarding the distinction between constitutional amendment and constitutional amendment] … There can be no doubt that the law subject to constitutional review refers to the so-called formal law that has been passed by the National Assembly. Therefore, it can be said that treaties that have the same effect as formal law are included, but it is clear that individual provisions of the constitution itself are not the subject. There may be an opinion that the constitutional enactment power and the constitutional amendment power are distinguished, and accordingly, there may be a constitution that violates the constitution, and therefore a constitution that violates the constitution is also included in the public power subject to the constitutional law review or constitutional petition review. However, our constitution does not make constitutional amendments in the form of law like Germany, and requires a national vote for constitutional amendments, so there is no formal reason to recognize the difference in effectiveness of each individual provision. Therefore, regardless of the theoretical validity of the theory of distinction between constitutional enactment power and revision power or the theory of limitations on constitutional amendments, it cannot be used as a basis for examining the constitutionality of individual provisions of the constitution, and the constitutional provisions cannot be considered as an exercise of public power as stipulated in Article 68, Paragraph 1 of the Constitutional Court Act. [Unconstitutionality Petition for Article 2, Paragraph 1 of the State Compensation Act, etc. (Constitutional Court 1995.12.28., 95헌바3)]
In conclusion, in relation to the establishment of the current constitutional power structure, the president’s ‘public announcement’ right is understood as a substantive review right, while the ‘promulgation’ right is understood as a formal review right, because it follows the duality of democratic legitimacy. The president’s refusal to announce the constitutional amendment is valid and does not constitute grounds for impeachment, while his refusal to “announce” it constitutes grounds for impeachment. On the other hand, according to the Constitutional Court’s precedent, the constitutional amendment procedure under the current constitution goes through a national referendum, which is a procedure to ask for the sovereign’s will, so a constitutional amendment that has legally gone through all the constitutional amendment procedures required by the constitution is essentially the same as the proposed constitution, so regardless of the “content,” it should always be considered constitutional and valid.
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*Author/Director of Park Chung-hee Political Research Institute, Visiting Professor at Hanyang University
